Электронный
методический кабинет

Формы проведения таможенной политики

Кивалов С.В. • Таможенная политика Украины • 2002 (ru) 
Рассматривая вопрос проведения таможенной политики, сразу же следует отметить, что в действующем украинском законодательстве, как и в современной научной литературе существуют различия в определении таможенного дела и других средств реализации таможенной политики.

Обратимся к нашему законодательству. В ст. 1 Закона Украины "О внешнеэкономической деятельности "вообще упоминается лишь вопросы таможенного регулирования, к тому же последнее определяется как "регулирование вопросов, связанных с установлением таможенных пошлин, процедурами таможенного контроля, организацией деятельности органов таможенного контроля ", хотя при таком подходе корректнее было бы говорить о нормативно-правовое регулирование таможенного дела, поскольку регулирование общественных отношений и установление определенных прав и обязанностей субъектов осуществляется именно правовыми нормами. Упомянутый в этом Законе термин "таможенное регулирование" следует относить к определению регулятивной функции таможенной политики, непосредственным объектом регулирования которой является внешнеэкономические отношения, но естественно, что это регулирование осуществляется помощью правовых норм, которые устанавливают соответствующие государственные органы, и следует понимать, что сама по себе ни таможенное дело, ни, как сказано в Законе, "таможенное регулирования "создавать подобные регулятивные нормы не могут.

Статья 1 ТКУ определяет таможенную дело как порядок перемещения через таможенную границу Украины товаров и других предметов, таможенное регулирование, связанное с установлением таможенных пошлин, процедуры таможенного контроля и другие средства проведения в жизнь таможенной политики. В таком определении, что является очень важным, таможенное дело рассматривается как средство проведения в жизнь таможенной политики. Рассматривая это определение таможенного дела, следует отметить, что в этом случае таможенное дело характеризуется в основном через перечень определенных процедур, которыми сопровождается перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Украина. Упоминание других средств проведения таможенной политики указывает, что приведенный перечень не является исчерпывающим. До него определенно следует добавить организационно-правовые вопросы функционирования таможенных органов, на которые согласно ч. 1 ст. 9. МКУ возложено непосредственное осуществление таможенного дела. Если мы попытаемся определить механизм выполнения государством своих функций в рамках таможенной политики по подобным определением, то мы можем выделить трехступенчатую структуру: таможенная политика, таможенное дело как главное средство реализации таможенной политики и конкретные средства проведения в жизнь таможенной политики, которые существуют в рамках специфического государственного института - таможенного дела. Но не только.

Статья 1 Закона Украины "О таможенном деле в Украине" устанавливает, что таможенное дело в Украине включает в себя установление порядка и организации перемещения через таможенную границу Украины товаров и предметов, обложение пошлиной, оформление, осуществление контроля и других мероприятий по реализации таможенной политики Украины. Кроме того, указывается, что при осуществлении таможенного дела Украина соблюдает признанных в международных отношениях системы классификации и кодирования товаров, единой формы декларирования экспорта и импорта товаров, таможенной информации, других общепринятых международной практикой норм и стандартов. Украина участвует в международном сотрудничестве по вопросам таможенного дела.

Исходя из этого, можно утверждать, что существует две основные формы реализации таможенной политики государства и основой их классификации мы можем назвать территориальную направленность средств, входящих в их состав. Во-первых, таможенная политика формализуется в таком государственном институте, как таможенное дело. Таможенная дело имеет внутреннюю направленность, объясняется тем, что средства таможенного регулирования, контроля, установленный порядок перемещения товаров через таможенную границу существуют в рамках функционирования государственного управления и отсюда непосредственно связаны с территориальной юрисдикцией и могут применяться только в отношении общественных отношений, которые возникли в связи с пересечением товарами таможенной границы Украины.

Во внешней сфере формой реализации таможенной политики является деятельность государства в сфере международно-правовых отношений. Исходя из общемировых тенденций это средство приобретает все большее значение. Как отмечает А. Н. Козирин, в связи с интернационализацией хозяйственной деятельности часто происходит уступка государством части своего таможенного суверенитета в пользу других субъектов международного права. В результате этого (и это является специфическим для таможенной деятельности) государство может делегировать часть своих полномочий другим (Таможенные анклавы и эксклав), межгосударственным и надгосударственным образованием (например ЕС, таможенные союзы), соответствующим международным организациям (например, COT). Значительную роль в регулировании таможенной сферы играют международно-правовые акты и организации таможенного сотрудничества.

Вообще, понятие формы является философской категорией и может использоваться в нескольких значениях. В диалектическом материализме категория формы неотъемлемо связана с категорией содержания. Эти две философские категории отображают взаимосвязь двух сторон природной и социальной реальности: определенным образом упорядоченной совокупности элементов и процессов, образующих предмет или явление, т.е. содержания и способа существования и выражения этого вместо, его различных модификаций, т.е. формы. Понятие формы употребляется также в значении внутренней организации структуры, и в этом смысле проблематика формы получает дальнейшее развитие в категории структуры.

Как уже было отмечено, для определения понятия политики и проблемы ее реализации имеет большое значение осознание взаимной связи между ее конкретным содержанием и ее формой, взаимообуславливают друг друга. В процессе общественного развития происходит процесс взаимодействия формы и содержания политики, который реализуется как в воздействии различных компонентов содержания, в том числе и структуры на форму, так и в воздействии структурных компонентов формы на содержание политики. Но следует отметить, что подобное взаимодействие имеет определенную иерархическую структуру, в которой содержание занимает привилегированное положение относительно формы. В отношениях содержания и формы содержание является основной, а форма - производной от содержания, в идеальном варианте содержание определяет форму, необходимую для своей актуализации. Но форма имеет определенную самостоятельность относительно содержания и может в той или иной степени влиять как на само содержание политики, так и процесс реализации этого содержания. Это влияние может носить как положительный, так и негативный характер. Негативный характер взаимодействия содержания и формы чаще всего выражается в их конфликте, конфликте их отдельных компонентов, обусловливается их несоответствием.

Конфликты содержания и формы политики могут носить функциональный, юридический или нравственный характер. Функциональный характер выражается в несоответствии содержания политики конкретным формам и средствам реализации, несовершенства соответствующих общественных или государственных институтов, на которые возложено проведение этой политики. Конкретным примером подобного конфликта может быть необходимость проведения административной реформы в Украине в силу несовершенства существующей системы и ее несоответствия тем задачам, которые стоят в этой сфере перед нашим государством.

Конфликт юридического характера обусловливается несовершенством нормативно-правового регулирования общественных отношений, что является объектом политики, наличием коллизий правовых норм и пробелов в законодательстве, несоответствия правовых норм современному состоянию общественных отношений. В качестве примера мы можем привести необходимость принятия нового Таможенного Кодекса несмотря на то, что действующий не соответствует современным требованиям и имеет определенные пробелы в регулировании общественных отношений в таможенной сфере.

Конфликт нравственного характера определяется различным отношением субъектов и объектов политики в конкретных средств ее воплощения. Это проблема так называемых "Непопулярных средств", к которым чаще вынуждены прибегать правители в период определенных экономических или политических трудностей и которые (средства) могут быть неадекватно или негативно восприняты обществом. Избежание и решения подобных конфликтов формы и содержания является одним из условий эффективности политики, а умение субъектов политики находить выходы из подобных ситуаций является частью так называемого "искусства" или "науки" управления.

Ведя разговор о реализации политики, необходимо отметить, что в силу своего функционального характера политика в качестве особой формы существования выступает как определенного рода деятельности. В современной науке принято выделять две формы существование политики: теоретическую (идеальную) и практическую (материальную).

В теоретической форме своего существования, которая отвечает философской категории идеального, политика связана с человеческим сознанием как носителем этой идеальной формы политики и выражается в форме умственной деятельности. Теоретическая политическая

деятельность включает формирование политического сознания, менталитета, определенных политических установок, концепций, программ. Главными функциями в данном случае является познавательная, прогностическая и ценностно-ориентированная.

Практическая (материальная) форма политики в сущности может быть охарактеризована как материализация идеальной формы, ее внешнее проявление в материальном мире, она является тем, посредством чего содержание политики может быть донесен до конкретных ее объектов. Материальную форму политики составляет политическая практика, организационно-контрольная деятельность, управления и регулирования. Главными функциями этой формы политической деятельности является выработка и реализация внутренней и внешней политики государства. На уровне государственной политики это выражается в деятельности всей системы институтов публичной власти и конкретных продуктах этой деятельности (например, принятие конкретных политических решений, выборы, международные переговоры и т.п.).

Обе формы существования политики обьективизуються в процессе реализации конкретных политических решений и уже в такой форме воспринимаются обществом. "Материализация политики, приведения ее в действие в предметной форме достигается путем создания соответствующих инструментов или средств: политических институтов (выборности, назначений, представительства ...), институтов (органов, учреждений) власти - правительства, его аппаратов и др..; в документах, политических текстах программ, уставов, докладов, речей, распоряжений, инструкций, приказов, декретов; в зрелищной, аудиовизуальной форме - пропаганде, лозунгах, средствах массовой информации ... в научных исследованиях ".

Исходя из уже определенного нами места таможенной политики как конкретного содержания отдельной производной функции обеспечения национальных интересов и национальной безопасности таможенными средствами в сфере внешнеэкономических отношений, мы можем утверждать, что реализация этой политики обьективизуеться в конкретных действиях субъектов публичной власти. Таможенная политика, будучи составной частью государственной политики, реализуется в процессе деятельности всего комплекса институтов публичной власти конкретного государства. Этот комплекс включает органы всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной, а также органы местного самоуправления, в рамках деятельности которых также решается определенная группа вопросов.

Деятельность государственных органов по реализации государственной политики происходит в особых формах и с помощью специфических методов. "Формы реализации функций государства показывают, как ее оформлено. Методы же осуществления функций государства представляют собой способы и средства, используемые при функционировании государства ".

Среди основных средств проведения таможенной политики выделяют: правовые нормы, таможенную службу и таможенную деятельность. Формами последней является таможенное оформление, таможенный контроль, взимания таможенных платежей, статистика, борьба с нарушениями таможенного законодательства, сотрудничество с таможенными и другими органами иностранных государств и некоторые инши2.

Вообще в научной литературе принята классификация на правовые и не правовые формы реализации функций государства. Последнюю форму иногда еще называют организационной, считая, что такое название лучше отражает ее сущность. Исходя из такой классификации, среди правовых форм обычно называют законодательную (Правотворческую), управленческую (исполнительную), судебную, правоохранительную и контрольно-ревизионной. Правовые формы связаны с изданием юридических актов, организационные реализуются в рамках уже принятых актов и представляют собой фактические действия, способствующие реализации принятых юридических актов. К организационных форм

можно отнести создание конкретных государственных органов, их структурных подразделений, материальное обеспечение их работы, подбор соответствующих кадров специалистов, технического обслуживающего персонала, делопроизводства.

Правовые формы государственной деятельности по проведению таможенной политики, значительный объем которой осуществляется в государственно-управленческой сфере, на которую возложена обеспечения осуществления таможенной политики в соответствии с законами Украины (ч. 2 ст. 9 ТКУ), непосредственно связанные с существующим в государстве механизмом правового регулирования. Содержание таких форм государственной деятельности составляют юридически значимые действия, которые осуществляются в соответствии с установленной правовыми нормами процедуры. Наиболее подходящей для таких форм, на наш взгляд, выглядит классификация на правоустанавливающие, правоприменительные, правоохранительные и договорные формы.

Характерной особенностью механизма формирования и проведения таможенной политики является то, что органы исполнительной власти имеют компетенцию осуществлять все вышеназванные формы реализации возложенных на них функций (подробнее см.. п. 2.2. "Институциональный механизм формирования и реализации государственной таможенной политики").

Итак, на сегодняшний день важное значение в государственном управлении приобретает такая новая форма деятельности органов исполнительной власти как административный договор. "С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых соглашениях), то сейчас они заключают много административных договоров (Соглашения между разными субъектами управления, контракты о службе ...). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в ином качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-правовых сделках можно рассматривать как вспомогательную деятельность, что способствует выполнению их основной - управленческой - функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении государственно-правовых договоров между субъектами Федерации, межгосударственных и иных международных договоров ".

К неправых или как их принято называть - организационных форм государственной деятельности мы можем отнести организационные действия и материально-технических операций. Формы этой группы, как и правовые, "связанные с компетенцией органа, государственно-властным полномочиям его представителей, однако это полномочия проявляет себя не как прямое юридическое повеления, а опосредованно через позаюридични средства, и только их предпосылки и результаты могут быть юридически зафиксированы ".

В рамках деятельности органов государственной власти по реализации государственной таможенной политики, как уже упоминалось, мы можем выделить два главных направления этой деятельности: внутренний, в значительной степени олицетворяется в таможенном деле, и внешний, включающий комплекс мер международно-правового характера. Рассматривая структуру таможенного дела Украины на основе правовых норм, существующих в национальном законодательстве, мы можем выделить основные формы реализации таможенной политики, а именно: правотворческая деятельность (субъектами которой являются Верховная Рада, Президент Украины, Кабинет Министров, Государственная таможенная служба и ряд других органов исполнительной власти), применение правовых норм таможенными и другими уполномоченными органами, организация системы таможенных органов и их материально-техническое обеспечения. Среди мер международно-правового характера следует выделить деятельность органов исполнительной власти по подготовке и заключению двух-и многосторонних международных соглашений, международное сотрудничество таможенных органов и некоторые другие.

К специфическим особенностям правотворческой деятельности в этой сфере следует отнести большое количество субъектов право и нормотврочои деятельности, что ведет к появлению совместных нормативных актов Государственной таможенной службы, Национального Банка, Министерства финансов, Государственной налоговой службы, министерства внешнеэкономических связей и торговли. В разных комбинациях, в зависимости от характера отношений, подлежащих регулированию. В рамках исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти нормотворческий процесс формализуется в юридических актах управления, которые олицетворяют собой юридическую форму выражение государственной воли.

В рамках применения правовых норм мы можем выделить таможенную деятельность (таможенное оформление, таможенный контроль, взыскание таможенных платежей, ведения таможенной статистики, борьба с нарушениями таможенного законодательства), а также действия уполномоченных органов по лицензирование, квотирование, учета внешнеэкономической деятельности. В процессе применения правовых норм компетентные органы выдают индивидуальные правовые акты - "акты применения норм таможенного права в конкретных, индивидуализированных отношений, одно из средств реализации таможенно-правовых норм. Они представляют собой связующее звено между нормой таможенного права и ее применением прав и обязанностей субъектов таможенных правоотношений. Индивидуальные правовые акты выступают в качестве юридических фактов - порождают, изменяют или останавливают действие конкретных правоотношений в таможенной сфере. Индивидуальный характер правовых актов может проявляться в конкретности предписаний, определенности субъектов, регулировании конкретных отношений, однократности реализации (применения, исполнения) ".

Организационные действия могут носить как внутренне организационное, так и внешний характер. Внутри государственного органа организационные действия могут осуществляться в посредством проведения совещаний, заседаний, инструктирование и аттестации работников, разъяснение их полномочий, задач, ознакомление с новыми нормативными актами и инструкциями, установление режима работы, проведения других мероприятий по повышение эффективности работы государственного органа.

Другая группа организационных действий носит внешний характер и напрямую связано с выполнением государственным органом и его должностными лицами своих управленческих функций в пределах их компетенции. К подобным мерам следует отнести осуществление контрольно-инспекционных действий в отношении объектов линейного и функционального подчинения, а именно проведение инспекций, проверок, издание письменных и устных указаний и инструкций, разъяснений. К подобным действиям также относятся проведение служебных совещаний, сбор необходимой информации, анкетирования и аттестации, повышения квалификации работников.

Уже упоминавшиеся нами материально-технические операции, несмотря на то, что они осуществляются на юридической основе, не направлены на достижение юридического результата, не создают правового эффекта, имеют вспомогательный (технический, хозяйственный) характер. В качестве примеров подобных операций можно привести документооборот, который представляет собой технические операции по подготовке, обработке, хранения и предоставления информации, необходимой для осуществления управленческих полномочий государственного органа, создание электронных баз данных, оформление необходимых юридических документов и т.д..

Важным элементом деятельности государственных органов является участие (в рамках компетенции) в гражданско-правовых отношениях с целью обеспечения нормального их функционирования. Примером подобных действий могут быть гражданско-правовые сделки по аренды помещений, проведение ремонтных работ, закупки материально-технического оборудования, расчеты за коммунальные услуги и т.д..