Электронный
методический кабинет

Правовое положение иностранцев

Международное публичное право (ru) 
В принципе, правовое положение иностранцев, как и правовое положение собственных граждан и апатридов, устанавливается государством, на территории которого они находятся, но учетом соответствующих общепризнанных норм общего международного права, в частности, касающихся возможности защиты их прав, и государством их национальной принадлежности.

Иностранцами называются лица, которые, проживая на территории определенного государства, не ее гражданами и имеют гражданство другого государства либо не имеют такового вообще. Как отмечалось, понятие «иностранец» носит комплексный характер и охватывает иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов). Такое понятие соответствует Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4 февраля 1994 года.

Однако в разных государствах наблюдается неодинаковое отношение к понятию «Иностранец», от которого напрямую зависит определение правового положения иностранцев. Некоторые государства, как отмечалось, относят к лицам, имеющим гражданство иностранного государства и лиц без гражданства. Хотя в текущем законодательстве Украина это понятие носит комплексный характер, Конституция Украины закрепляет понятие «иностранец» и «лицо без гражданства» отдельно. Другие государства считают иностранцами лишь лиц, имеющих гражданство другого государства. Так, согласно законодательством бывшего СССР, иностранными гражданами в СССР признавались лица, которые не были гражданами СССР и имевшие доказательство своей принадлежности к гражданству иностранного государства. При отсутствии такого доказательства они рассматривались как лица без гражданства.

Каждая страна устанавливает свой правовой режим пребывания иностранцев. Однако современное международное право крайне негативно относится к любым формам дискриминации иностранцев, и государства немедленно принимают соответствующие меры к тем, кто ограничивает права их граждан. Достаточно вспомнить бурную реакцию властей Российской Федерации в начале 1998 года в ответ на обращение граждан России и русскоязычных лиц, проживающих в Латвии, и предпринятые ими репрессалии по этого государства, где ограничивались права такого населения. Такие действия стали проявлением дипломатической защиты. Дипломатическая защита является важным институтом в обеспечении прав и законных интересов иностранных граждан государством их гражданства.

Под дипломатическим защитой понимается обычно заявление протеста соответствующему государству, требования восстановить нарушенные права данных иностранцев и компенсировать нанесенный им материальную и иной ущерб. При этом следует помнить, что дипломатическая защита должен осуществляться в пределах норм законодательства государства пребывания и ее международных обязательств. Ведь ее цель заключается в обеспечении правового режима иностранцев в отношении своих граждан на территории определенного государства.

В случае нарушения гражданином патримониальной государства законодательством государства пребывания, дипломатическая защита сводится к выяснению истинных фактов правонарушения и предоставления ему необходимой правовой помощи (подбор адвокатов, представление его интересов в суде и т.д.).

Дипломатическая защита выступает в качестве института как международного, так и внутригосударственного права. По международному праву любое государство имеет право, но не обязана предоставлять дипломатическую защиту своим гражданам на территории других государств. Государства в своих взаимоотношениях должны уважать это право.

Условия возникновения у государства права на дипломатическую защиту содержатся в настоящее время в статьи 22 разрабатываемого Комиссией международного права ООН Проекта статей об ответственности государств. Она говорит: «Если поведение государства создало ситуацию, не соответствует результату, предусмотренном международным обязательствам о соответствующем обращении с иностранными физическими или юридическими лицами, но указанного обязательства следует, что данный или эквивалентный результат может однако быть обеспечен последующим поведением государства, нарушение этого обязательства налицо лишь в том случае, если данные физические или юридические лица безуспешно исчерпали доступные им эффективные внутренние возможности в целях достижения предусмотренного этим обязательством соответствующего обращения, или, если это было недостижимо, эквивалентного обращения ».

Отсюда обращение государства к дипломатической защиты физических лиц его национальной принадлежности возможно

лишь при условии исчерпания ими внутренних возможностей, предусмотренных законодательством государства, на территории которого они находятся, т.е. после безуспешного обращения к компетентным органам государства пребывания.

По внутренним законодательством большинства государств оказание дипломатической помощи своим гражданам за рубежом - их обязанность. В статье 25 Конституции Украины провозглашается: «Украина гарантирует заботу и защиту своим гражданам, находящихся за ее пределами ». В этом случае граждане имеют право требовать от своего государства предоставления им дипломатической защиты при нахождении в другом государстве, а государство гражданства обязано оказывать им эту защиту.

Если дипломатическую защиту не привел к желаемому результату, то налицо правонарушения соответствующего государства и возникновение его международной ответственности со всеми вытекающими из этого.

Таким образом, по отношению к индивидам право защиты их попранных прав возникает не только у государства их национальной принадлежности, но и во всех других государств и у международного сообщества государств в целом, когда, в частности, речь идет об их дискриминацию по любым признакам или в случаях серьезных нарушений международных обязательств, касающихся защиты человеческой личности как таковой, таких, как международные обязательства, запрещающие рабство, геноцид, апартеид и другие аналогичные бесчеловечные действия

Поэтому нужно иметь в виду, что режим иностранцев определяется не только внутренним законодательством, но и нормами международного права, в том числе и двусторонними договорами государств, в которых стороны устанавливают положение своих граждан в другом государстве, что договаривается.

Государство пребывания устанавливает правовой режим иностранцев, не должен противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам государства, взятым в рамках двусторонних и многосторонних договоров.

Правовой режим иностранцев представляет собой совокупность их прав и обязанностей на территории данного государства.

Эволюционное развитие взглядов и практики на определение правового положения иностранцев минимального международного стандарта до существующих ныне правовых режимов происходил в XX веке. Он прямо был связан прежде всего с бурным развитием общих и разносторонних связей между людьми. Доминировали здесь, безусловно , экономические связи, но свою роль сыграл и факт прогрессирующего роста численности человечества, которому становится тесно в рамках одного государства. Бурное развитие транспортных средств дало людям возможность стремительно передвигаться из одного конца земного шара в другой. Поэтому от практики минимального международного стандарта для иностранцев государствами был сделан достаточно быстрый переход к правовому режима, устанавливается конкретным государством.

Минимальный международный стандарт определялся как совокупность определенных прав, которыми должен обладать иностранец в данном государстве. На практике определение этой совокупности оказывалось достаточно сложным в силу того, что нередко возникала коллизия между вопросом о содержании стандарта и методом его реализации: например, правосудия, плохо работает, сводило на нет предоставленный иностранцу объем судебной защиты. Недостатком также оказывалось отсутствие единого стандарта, что затрудняло применение государствами принципов взаимности. Попытки уточнения стандарта путем введения дополнительных определений («разумную заботу» или «должная заботливость» об иностранце, затем «основные права человека») хотя и помогли определенным образом продвинуть решение проблемы, но оставались недостаточными и требовали качественно иного решения, и было найдено посредством введения национального режима.

Национальный режим в настоящее время является одним из двух видов правового режима, включая режим наибольшего благоприятствования, которые устанавливаются государствами относительно иностранцев.

Национальный режим предполагает наличие такого объема прав и обязанностей в иностранцев, практически ничем не отличается от объема прав и обязанностей, предоставленных государством их пребывания для собственных граждан.

Речь, таким образом, идет о фактическом уравнивании статуса иностранцев в той или иной сфере с гражданами страны пребывания, за некоторыми, конечно, исключениями.

В соответствии со статьей 26 Конституции Украины иностранцы и апатриды, что находятся в В стране на законных основаниях, пользуются теми же правами и свободами, а также несут такие же обязанности, как и граждане Украины - за исключениями, установленными Конституцией, законами или международными договорами Украина. Закрепленный Конституцией национальный режим для иностранцев находит свою детальную регламентацию и конкретизацию в Законе Украины от 4 февраля 1994 года «О правовом статусе иностранцев». В этом законе содержатся ограничения в правовом статусе иностранцев в таких сферах:

- Политической (иностранцы не могут быть членами политических партий Украины, они не могут избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдумах, им ограничен доступ к государственной службы);

- Отношение к военной службе (на иностранцев не распространяется всеобщая воинской обязанности, они не проходят военную службу в Вооруженных Силах Украины и других военных формированиях, созданных в соответствии с законодательством Украина)

- Право на передвижение (они могут передвигаться на территории Украины и выбирать место жительства в ней в соответствии с порядком, установленным Кабинетом Министров Украина; такой порядок может содержать определенные ограничения в передвижении и выборе места жительства, допускаются, если это необходимо для обеспечения безопасности Украина, охраны общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и законных интересов ее граждан и других проживающих в Украине лиц)

- Право въезда-выезда иностранцев (может устанавливаться безвизовый режим въезда-выезда иностранцев, либо наоборот, разрешительный порядок въезда и выезда граждан определенного государства);

- Установление пределов уголовной, гражданской и административной юрисдикции (иностранцы, например, не могут быть субъектами некоторых правонарушений, например измена Родине, уклонение от воинской обязанности, они не вправе приобрести в собственность землю и т.д.).

Режим наибольшего благоприятствования выражается в предоставлении иностранцам такого объема прав и обязанностей, ничем не отличается от объема прав и обязанностей, предоставленного государством пребывания гражданам любого третьего государства на своей территории. Режим наибольшего благоприятствования предусматривается обычно в международных договорах, очень часто в торговых сделках. Он используется для исключения дискриминации среди иностранцев.

В некоторых случаях к иностранцам может применяться специальный режим, согласно которому им даются в какой-то сфере определенные права или полагаются соответствующие обязанности. При этом характер и объем таких прав и обязанностей обычно отличается от прав и обязанностей своих граждан. Такой режим характеризуется определенной двойственностью: при нем иностранцы могут иметь либо больше прав, чем свои граждане, либо быть ограниченными в правах по сравнению с ними.

Следует учитывать, что в чистом виде ни один из указанных выше режимов, как правило, не применяется. Чаще всего в одной сфере иностранцы имеют национальный режим, а в другой (или других) - специальный. Кроме того, на режим иностранных граждан из конкретного государства влияет характер отношений между этим государством и государством пребывания.

В настоящее время большинство государств использует разрешительный порядок въезда и выезда как иностранцев, так и своих граждан. Хотя в силу заключенных международных соглашений этот порядок может носить упрощенный (безвизовый) характер. Например, 25 июня 1996 года было заключено Соглашение между Украиной и Польшей о взаимных безвизовых поездках (Вступило в силу с 17 сентября 1997 года), что предусматривает безвизовый режим. По состоянию на 1 января 2001 года в Украине было более 20 соглашений с различными государствами о безвизовый режим въезда, в том числе с Аргентиной, Вьетнамом, Турцией, Чили и др.. Однако в последнее время наблюдается обратная тенденция, связанная с расширением Европейского Союза, государства-члены которого хотят защитить себя визовой политикой от нелегальной иммиграции. Так, в апреле 2000 года правительства Чехии и Словакии денонсировали соглашение о безвизовом въезде граждан Украины, заключенное еще СССР и Чехословакией в 1981 году, в соответствии с чем с 28 июня 2000 года был введен визовый режим между Украиной и Чехией, Украиной и Словакией. По мере расширения ЕС на Восток визовый режим для граждан Украины будет введен Венгрией, Румынией и Польшей.

Вместе с тем следует отметить, что государства-члены ОБСЕ, в том числе и Украина, в Хельсинкском заключительном акте 1975 года и других документах этой организации, в частности, касающихся «человеческого измерения» общеевропейского процесса, взяли на себя обязательства по упрощению процедур въезда и выезда как для своих граждан, так и иностранцев, с целью расширения возможностей взаимных контактов людей из разных государств в профессиональной, научной, культурной, личной и других сферах. Кроме того, следует вспомнить содержание статьи 13 Всеобщей декларации прав человека, которая устанавливает: «И. Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства. 2. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну ». Общеизвестно, что именно эти положения появились основанием для позиции СССР, воздержался при голосовании в 1948 году по резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о принятия Всеобщей декларации прав человека. И для этого были свои доводы, ведь «Железный занавес», как добровольное жесткое ограничение контактов населения своей страны с внешним миром, до сих пор является одним из символов тоталитарных режимов. Демократические же государства, как считается, должны быть заинтересованы как с политической, так и с экономической точки зрения в последовательном и неуклонном выполнении ст. 13 Всеобщей декларации прав человека.

Статья 25 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4 февраля 1994 содержит перечень оснований, препятствующих въезда иностранца в Украину:

- Если этот въезд нанесет вред безопасности Украины, охране общественного порядка, здравоохранении, защите прав и законных интересов граждан Украины и других лиц, проживающих в Украине;

- Если при оформлении визы были поданы сознательно неправильные сведения или поддельные документы;

- Если паспорт или документ, который его заменяет, и виза фальсифицированы или испорченные или не соответствуют установленному образцу;

- Если в пункте пропуска через государственную границу ним были нарушены пограничные или иные правила пересечения границы Украины;

- Если выявлены факты нарушения законодательства Украины во время предыдущего пребывания в ней. Как считается, первая вышеуказанная основание, не

иностранец въехать в Украину, очень расплывчатой, а потому нуждается большей конкретизации посредством указания родовых или конкретных составов правонарушений.

Выезд иностранцев из Украины также осуществляется по действительным национальным паспортам или документах, их заменяющих. При этом они должны получить выездную визу, если иное не предусмотрено украинским законодательством.

Согласно законодательству Украины выезд иностранцу из Украины не разрешается, если против него ведется дознание или предварительное следствие, или уголовное дело рассматривается судом, - до окончания дела; если он осужден за совершение преступления, - до отбытия срока наказания или освобождения от наказания; если его выезд противоречит интересам безопасности Украины. Выезд иностранца может быть отложен до исполнения им имущественных обязательств перед физическими и юридическими лицами в Украине (статья 26 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев»).

В этом Законе также регламентируется порядок транзитного проезда иностранцев через территорию Украины, он разрешается при наличии транзитных виз, если иное не предусмотрено законодательством Украины. Правила въезда в Украину иностранцев, их выезда из Украины и транзитного проезда через ее территорию устанавливаются соответствии с настоящим Законом Кабинетом Министров Украины и подлежат опубликованию (статьи 27 и 28).

Правовое положение иностранцев двойной. С одной стороны, они, являясь гражданами своего государства, должны выполнять законы этого государства, а с другой - подчиняться законодательству государства пребывания и, следовательно, подпадают под юрисдикцию этого государства. Ситуация может осложниться, если законы двух государств, обязательные для выполнения иностранцем, противоречат друг другу. В таком случае говорят о конкурирующей юрисдикции государств.

Чтобы избежать подобных правовых коллизий, в современном международном праве наблюдается устойчивая тенденция распространять права человека, зафиксированные в наиболее важных международных актах, на иностранцев и лиц без гражданства. На практике данная тенденция проявляется в том, что многие государства, в том числе и Украина, предоставляют иностранцам национальный режим. Иностранец, находясь на территории какого-либо государства, права, предоставленные ему на основе норм внутригосударственного и международного права. Время иностранец должен выполнять и определенные обязанности, главный из которых заключается в соблюдении конституции и законодательства государства пребывания. За невыполнение своих обязанностей иностранец может привлекаться к гражданской, административной и уголовной ответственности, если на него не распространяются дипломатические привилегии и иммунитеты.

Иностранец привлекается к указанным видам ответственности на тех же основаниях, что и граждане государства, где находится иностранец, если иное не предусмотрено в законодательстве и международных договорах этого государства. Что касается уголовной юрисдикции, то иностранец, как правило, не несет ответственности на территории государства пребывания за преступления, совершенные им на территории какого-либо другого государства, если эти преступления не затрагивают законных интересов государства пребывания. В таком случае заинтересованное государство может просить другое государство о выдаче преступника, находится на ее территории.

Выдача преступника (экстрадиция) - это передача его одним государством, на территории которой он находится, другой

государстве, гражданином которого он является или на территории которого он совершил преступление, или государстве, пострадавшим от этого преступления, для привлечения его к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение.

Если требование о выдаче того же преступника поступает от нескольких государств, предпочтение отдается государству, на территории которого было совершено преступление. Право выдачи преступников является суверенным правом каждого государства.

При выдаче преступников соблюдаются следующие правила:

1) собственные граждане, как правило, не выдаются;

2) обычно не подлежат выдаче лица, что сделали политические преступления;

3) выдача преступника является обязательной в том случае, если инкриминируемое ему преступление подпадает под действие договора о выдаче и уголовно как по законам государства, требует выдачи, так и по законам государства,

выдает;

4) лица, которые выдаются, могут быть приговорены только за то преступление, послуживший основанием для требования выдачи;

5) выдача преступников происходит по распоряжению органов государства, осуществляющего выдачу.

В выдаче преступника может быть отказано, если он совершил в государстве, требующем его выдачи, преступление, по законодательству страны пребывания не является преступлением, или если за совершенное им преступление в государстве, требующем его выдачи, предусмотрено наказание в виде смертной казни.

Переговоры по вопросам выдачи ведутся по дипломатическим каналам. Выдача преступников регулируется как национальным законодательством государств, так и международными договорами.

Экстрадиция обычно осуществляется на условиях двусторонних или многосторонних договоров о предоставлении правовой помощи в уголовных делах. В международном праве существуют обычная и договорная нормы о невыдаче собственных граждан в руки правосудия другого государства. Исключением являются военные преступники: их выдают государству, на территории которой они совершали свои злодеяния, или в руки международных трибуналов согласно договорного или обычного права.

Следует отметить, что в законодательстве многих государств предусмотрена такая мера ответственности иностранцев, как выселение из страны. В статье 32 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» содержится указание на то, что иностранец может быть выселен за пределы Украины по решению органов внутренних дел или Службы безопасности Украины, если:

- Этого требуют интересы обеспечения безопасности Украины или охраны общественного порядке;

- Это необходимо для здравоохранения, защиты прав и законных интересов граждан Украина;

- Он грубо нарушил законодательство о правовом статусе иностранцев в Украине.

Исходя из позиций объективности и примата прав и свобод человека, следует вновь указать на очень расплывчатый характер формулировок, которые могут толковаться государственными органами Украины расширительно и достаточно произвольно.

Согласно положениям статьи 32 иностранец может обратиться в суд для обжалования решение о его выселении. Однако это обращение не приостанавливает исполнение решения о выселения.